Enjeux - La PAC est-elle indispensable ?

La PAC est-elle indispensable ?

A la sortie de la seconde guerre mondiale, l’Europe qui dépendait fortement des importations pour nourrir sa population, s’est dotée d’un dispositif sans précédent pour assurer son approvisionnement en denrées agricoles : la Politique Agricole Commune (PAC).

Cet outil s’est révélé extrêmement efficace puisqu’en une vingtaine d’années, l’Europe est devenue autosuffisante en produits laitiers, en viande puis en céréales … si efficace, que dans les années 1980, l’agriculture européenne croulait sous les stocks.

Malgré plusieurs réformes radicales, la PAC est aujourd’hui montrée du doigt. Tiraillée entre des visions divergentes au sein de l’UE sur le rôle de l’agriculture européenne (stratégique, exportation, arme alimentaire, aménagement du territoire, dimension sociétale, …), la PAC est aussi la cible des négociations de l’OMC et fait souvent figure de monnaie d’échanges pour libéraliser d’autres pans du commerce mondial.

A-t-on oublié trop vite ses avantages ? Faut-il remettre en cause ses mécanismes de fonctionnement ? Les évolutions en cours sont-elles allées trop loin ? Tentons d’apporter un éclairage sur cette mécanique complexe, qui pendant très longtemps a constitué l’une des seules véritables politiques européennes.

LE CONCEPT

Naissance de la PAC

Depuis la fin du dix-neuvième siècle, les pays européens étaient largement dépendants des producteurs des autres continents et en particulier de leurs colonies, pour leurs approvisionnements en produits agricoles. C’était aussi le cas de la France qui disposait pourtant en Europe, des surfaces agricoles les plus importantes.
Dans les années 1950, l’Europe qui a souffert de pénurie alimentaire pendant la guerre, prend conscience de sa vulnérabilité et de l’enjeu stratégique de l’agriculture. C’est ainsi que va naître l’idée de la PAC, un des piliers du Traité de Rome qui officialise en 1957, la création du Marché Commun Européen. Ce sont le Hollandais Sicco Mansholt et le Français Edgar Pisani, qui mettront véritablement sur pied la Politique Agricole Commune, en 1962.

La PAC poursuivait à l’époque trois objectifs majeurs :

• garantir la paix en Europe en assurant l'autosuffisance alimentaire,
• permettre à tous les Européens de manger des produits alimentaires de bonne qualité, à un prix abordable et en quantité suffisante,
• pérenniser l’agriculture en la modernisant et en offrant un revenu décent aux agriculteurs.

Quatre mécanismes de régulation

Pour répondre à ces objectifs, la PAC s’est dotée de plusieurs outils.
Principale nouveauté, la création des OCM, Organisations Communes de Marché, produit par produit, c’est-à-dire pour le vin, les céréales, le lait … Au sein de chaque OCM, des règles destinées à réguler la production en fonction de la demande sont définies. Les mécanismes mis en place reposent essentiellement sur :

• un prix d'intervention : quelles que soient les conditions des marchés mondiaux, les agriculteurs européens sont assurés de vendre leur produit à un prix garanti ;
• un soutien du marché intérieur : pour limiter la chute des prix à l’intérieur du Marché Commun, des organismes d’intervention achètent une partie de la production lorsque les cours commencent à baisser ;
• des restitutions à l'exportation : aides financières aux exportateurs, qui compensent la différence de prix entre le marché intérieur et le marché mondial ;
• des prélèvements à l’importation : sortes de taxe à l’importation, ils couvrent la différence de prix entre les pays-tiers et le marché intra-communautaire. Ils ont été remplacés depuis par des droits de douane fixes.

Des objectifs rapidement atteints

Le résultat de cette politique a été spectaculaire : en une dizaine d'années, la Communauté européenne passe du déficit à l'autosuffisance, puis à partir du milieu des années 1970 pour certains produits, aux excédents, avec l’apparition de stocks de poudres de lait, de montagnes de beurre, des silos qui regorgent de céréales …
L’Europe est alors obligée d’enclencher des réformes de sa politique agricole qui vont se succéder jusqu’en 2009. Des réformes qu’elle a aussi conduites sous la pression du Gatt  (General Agreement on Tariffs and Trade) devenu OMC (Organisation Mondiale du Commerce) en 1994 et qui s’apparentent souvent aux mesures adoptées avec quelques années de retard, par les Etats-Unis.

LE CONTEXTE

La PAC, victime de son succès

Au début des années 1980, les objectifs de la PAC sont largement dépassés, l’Union Européenne produit plus qu’elle ne consomme, pour bon nombre de produits.
A la même époque, les consommateurs commencent à critiquer l’aide apportée à une agriculture très productive et polluante.
La première mesure que l’Europe va prendre pour maîtriser la production est l’instauration en 1984 des quotas laitiers, à l’image des quotas sucre qui existent au sein de l’UE depuis la création de l’OCM sucre, en 1968.  
 
La réforme de 1992
 
Dans le domaine des grandes cultures, l’Europe décide d’une réforme en profondeur de la PAC en 1992, avec deux objectifs majeurs : donner un coup d’arrêt à l’augmentation constante de la production et inverser la logique d’agriculture « productiviste ».

La réforme repose sur l’instauration de la jachère obligatoire pour chaque agriculteur, sur une partie de ses surfaces cultivées (10 % dans un premier temps) et la mise en place d’un mécanisme d’aides directes aux exploitations agricoles. Le prix d’intervention qui constituait un prix garanti pour les producteurs à l’intérieur de l’Union Européenne, chute brutalement, à un niveau qui se rapproche des cours mondiaux. Il est compensé en partie par une aide dite précisément « compensatoire » versée directement aux agriculteurs. Les aides ne sont plus liées au volume produit chaque année, sur chaque exploitation, mais elles sont calculées à partir de moyennes départementales et nationales de rendements obtenus dans les années qui ont précédé la réforme.
 
La réforme de 1992 porte ses fruits : les marchés retrouvent un certain équilibre et les stocks publics se dégonflent, en particulier en céréales ; c’est moins net pour la viande bovine. La forte baisse des prix à l’intérieur de l’UE permet également une reconquête par les producteurs de céréales, du marché intérieur, principalement celui de l’alimentation animale. 

Une nouvelle réforme de la PAC en 2003

Sous la pression des négociations internationales, l’Europe se voit imposer au début des années 2000, de nouvelles contraintes et en particulier, une réduction de ses exportations subventionnées et une limitation du volume des soutiens à son agriculture. Le Gatt considère encore les aides directes que l’Europe accorde aux agriculteurs, comme des aides liées à la production. La PAC est à nouveau réformée en 2003.

Les aides sont désormais découplées de l’acte de production : la majeure partie des aides versées aux agriculteurs est intégrée dans un « droit à paiement unique », DPU, lié uniquement à la surface de l’exploitation et calculé sur une base historique.
La notion de conditionnalité des aides est instaurée : selon un mécanisme complexe, les aides sont versées sous réserve de respecter les bonnes pratiques agricoles en matière d’environnement, de sécurité sanitaire et de bien-être animal.
L’accent est aussi mis sur les Mesures agro-environnementales (MAE) instaurées à partir de 1992, pour encourager les agriculteurs qui mettent en place des dispositifs particuliers de préservation de l’environnement sur leur exploitation (réduction d’intrants, diversité des cultures dans l’assolement, agriculture biologique, jachères apicoles …).
Enfin l’Europe impose  une modulation des aides, c’est-à-dire un transfert des aides du premier pilier du budget de la PAC, celui des aides directes aux productions, vers le second pilier qui finance les politiques de développement rural.

Bilan de santé de la PAC

En 2009, un nouveau virage est pris avec le Bilan de Santé de la PAC : un bilan prévu dans les textes dès la signature de la réforme de 2003.
Soucieux de réduire la part des aides encore « couplées » à la production et de rééquilibrer les aides entre grandes cultures et élevage, extensif notamment, le gouvernement français annonce de nouvelles dispositions visant à une réorientation sur trois ans des aides PAC.
Le dispositif repose sur la ponction d’une part très significative des aides directes (de l’ordre de 20 à 25 %) allouées aux grandes cultures, mais aussi à l’élevage bovin intensif lait et viande, pour les réorienter en partie vers les zones d’élevage extensif et de montagne.
Ce prélèvement servira également à créer des outils de couverture de risques climatiques et sanitaires et à renforcer le financement des mesures en faveur de l’agriculture biologique, la production de plantes riches en protéines, la diversification des cultures dans les assolements …
Plus globalement, ce bilan de santé a aussi été l’occasion de concéder aux Etats membres davantage de souplesse dans les modalités d’application (via les articles 63 et/ou 68), ce qui a conduit certains observateurs à considérer que la PAC n’était plus vraiment « commune »…

LES PROBLEMES POSES

Déstabilisation des filières agricoles dans les pays en voie de développement
 
Depuis que l’Union Européenne a passé le cap de l’autosuffisance en produits agricoles, les mécanismes de la PAC ont incité les organismes collecteurs et les industriels européens à exporter vers les pays tiers des céréales, du lait, de la viande ou des produits transformés à des prix plus bas que les cours fixés au sein de l’UE.
En mettant sur le marché mondial, des volumes très importants, sans vraiment tenir compte du prix, l’UE a contribué à faire baisser les cours mondiaux, provoquant une déstabilisation des filières agricoles en particulier dans les pays en développement.

Il en était d’ailleurs de même des Etats-Unis. Sous la pression du Gatt puis de l’OMC, l’Union Européenne a réformé sa politique agricole pour éviter cet écueil, mais les réformes sont-elles allées assez loin ?

Un coût élevé pour les citoyens européens

Les détracteurs de la PAC estiment également qu’en instaurant un système d’aides directes aux agriculteurs, l’Union Européenne a consacré un budget colossal à son agriculture, et que chaque producteur européen reçoit des subventions considérables et absolument injustifiées.

Ce virage de la PAC est d’autant plus mal compris par les citoyens européens que les consommateurs ne l’ont pas perçu en faisant leurs courses : ils ont bénéficié de certaines baisses de prix à partir de 1992, mais les chutes de prix à la production ne se sont pas répercutées dans tous les secteurs.
Entre 1990 et 2000, le prix du blé a été divisé par deux, sans que le consommateur ne perçoive une quelconque baisse de prix lorsqu’il achète son pain.
Entre 2004 et 2009, le prix payé aux producteurs européens pour leurs betteraves, est passé de 42 €/t à 25 €/t sans que le consommateur ne mesure de différence lorsqu’il achète son sucre, ses barres chocolatées ou ses sodas.

La compétitivité de l’agriculture européenne en jeu

Bien que les agriculteurs européens aient réalisé des efforts importants pour rester compétitifs, ils doivent faire face à des contraintes que n’ont pas forcément leurs homologues des pays tiers : ils doivent par exemple respecter des pratiques exigeantes en matière de préservation de l’environnement ou de bien-être animal, engager des frais pour mettre aux normes leurs bâtiments … des obligations qui pèsent sur leurs coûts de production. 

L’Europe doit également faire face aux avantages comparatifs d’autres pays (climat, terres disponibles, réservoirs de productivité, main d’œuvre,…), et notamment les pays émergents de plus en plus agressifs sur les marchés.
Dans ce contexte, soutenir la production et la compétitivité de ce secteur, sans qu’il n’y ait de répercussions négatives sur les agricultures des pays en développement, c’est l’un des principaux enjeux de la PAC.

Revenu des agriculteurs non assuré et forte fluctuation des prix, un échec pour la PAC ?

Malgré des budgets très importants consacrés à la PAC, le revenu moyen des agriculteurs européens reste en deçà de celui des employés européens. Aux travers des dernières évolutions de la PAC, et dans l’objectif de moderniser son agriculture, de fournir aux européens une nourriture bon marché et à terme, de réduire le budget consacré à l’agriculture, l’Union Européenne a été guidée par une logique que bon nombre d’intervenants qualifient d’ultra-libérale.

Cette nouvelle orientation de la PAC n’a pas permis de préserver l’Europe, de la flambée des cours des denrées agricoles en 2007-2008, ni de la chute de revenu des agriculteurs dans quasiment toutes les productions, en 2009. Certains n’hésitent pas à parler à ce titre, d’un double échec de la PAC. 

Pour les agriculteurs, la mise en place du système de DPU, avec des aides déconnectées de la production, c’est-à-dire qui leur sont attribuées même s’ils ne cultivent plus, les a parfois conduits à ne plus travailler leurs terres : « Pourquoi produire alors que l’on perçoit une rente, indépendamment de ses productions ? ».

LES PERSPECTIVES

Entre nécessité de nourrir la planète et repli sur soi

Depuis son instauration en 1962, la PAC a été réformée régulièrement pour s’adapter à l’évolution de la production, à l’élargissement de ses frontières, au contexte international, aux préoccupations de ses concitoyens en matière d’environnement …

Alors qu’elle vient d’assister quasi-impuissante à la crise alimentaire mondiale de 2007-2008 et à l’effondrement des cours de pratiquement toutes les matières premières agricoles, en 2009,  l’Europe doit aujourd’hui préparer une nouvelle page de l’histoire de la PAC, celle de l’après 2013.

Or aujourd’hui la vision politique de l’Europe pour son agriculture est assez floue. Selon les pays, les couleurs politiques, les sensibilités, des logiques diamétralement opposées s’affrontent.
Nous sommes actuellement 6 milliards d’habitants sur la planète, nous serons 9 milliards en 2050, que l’agriculture va devoir nourrir. Certains estiment que l’Union Européenne doit être un élément clé du dispositif à mettre en place pour y parvenir …
d’autres au contraire pensent que ce n’est pas l’affaire de l’Europe, et que l’UE doit concentrer sa production et jouer prioritairement la carte de la qualité pour répondre aux besoins des consommateurs européens.
Certains estiment qu’il faut poursuivre dans la voie du libéralisme (suppression des quotas laitiers, réduction des droits de douanes, des aides directes …) pour moderniser davantage encore l’agriculture et faire baisser le prix de l’alimentation …
d’autres au contraire pensent qu’il est impératif de faire machine arrière, et de rétablir des outils spécifiques pour préserver le modèle d’agriculture européen.
Certains estiment qu’il faut renforcer les mesures en faveur de l’environnement et de l’agriculture biologique …
d’autres au contraire pensent qu’il est plus judicieux de marquer une pause, pour ne pas décourager trop d’agriculteurs. 

Au plus près des préoccupations des citoyens européens et des citoyens du monde

Les évolutions et les ajustements récents de la PAC (découplage total des aides céréales,  suppression de la jachère, modulation, éco-conditionnalité...) intègrent davantage les attentes des citoyens européens en matière de qualité, de sécurité ou d’environnement. Ils traduisent également la volonté de l’UE d’accompagner les agriculteurs du sud dans leur développement.

Depuis 2001, l’Union Européenne a instauré la réduction progressive, voire l’élimination totale, des droits de douane pour la totalité des produits, à l’exception des armes, importés des 48 pays les plus pauvres du monde (engagement « tout sauf les armes »).

En 2009, l’Union Européenne a ainsi ouvert ses frontières, sans droit de douanes, aux importations de sucre en provenance des pays les moins avancés. Elle a accepté de réduire fortement sa production de sucre, de mettre à mal le revenu de ses producteurs de betteraves et de fermer une partie de ses sucreries, pour permettre aux pays les plus pauvres de développer cette activité chez eux.

L’alimentation, une arme stratégique - L’agriculture, un instrument d’aménagement du territoire

L’agriculture n’est pas une activité comme les autres. Les produits alimentaires ne sont pas des produits comme les autres. 

La PAC a permis à l’Europe de ne plus être dépendante de l’extérieur, pour une bonne partie de ses besoins alimentaires, c’est un choix stratégique majeur qui n’est pas remis en cause.

La PAC a aussi permis à l'agriculture européenne de se maintenir et de se développer, en particulier dans les régions difficiles. L'agriculture est présente partout en Europe, ce qui en fait un facteur majeur de l'aménagement du territoire. L'activité agricole est beaucoup moins concentrée autour des villes et des voies de communication que les autres types d'activité.

Grâce à la PAC, les agriculteurs ne jouent pas uniquement un rôle économique mais participent aussi à la protection de l’environnement. Demain la PAC, sera peut-être également un outil qui permet la production et la rémunération de services environnementaux ou de « biens publics environnementaux » : L’agriculture ne contribue-t-elle pas aussi à la réduction des gaz à effet de serre, par la fixation du gaz carbonique par les cultures, par la production d’électricité à partir d’énergie solaire et éolienne, ou par la valorisation des co-produits et des déchets ?

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